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Qu’est-ce que le pacte sur la migration et l’asile ?

Le pacte sur la migration et l’asile s’appuie sur l’agenda européen en matière de migration, présenté en 2015 par la Commission européenne (et les propositions subséquentes de 2018). Par la suite, ce sont surtout les négociations sur un Régime d’asile européen commun (RAEC), pilier essentiel de la politique migratoire européenne, qui s’étaient enlisées, faute d’accord entre les États membres de l’UE.

C’est sous l’appellation de « Paquet de la Commission sur la migration et l’asile » que la Commission, sous sa nouvelle présidente Ursula von der Leyen, a présenté une communication et un ensemble de nouvelles propositions législatives et non législatives. Sur cette base, la politique migratoire et d’asile devra être réorganisée et modernisée.

La Commission avait annoncé qu’elle allait soumettre, dès le début de cette année, des propositions pour un nouveau paquet de réformes de la politique migratoire européenne. Pourquoi n’ont-elles été publiées que maintenant ?

Dans son programme de travail annuel, la Commission s’engage au niveau politique à mettre en œuvre un certain nombre de projets prioritaires au cours d’une année calendaire. Dans le programme de travail de 2020, la Commission avait annoncé, pour le 1er trimestre 2020, qu’elle publierait une communication sur un nouveau pacte sur la migration et l’asile ainsi que des propositions annexes (législatives et non législatives). La pandémie de Covid-19 a retardé la présentation du paquet de réformes.

Quelle est la nature juridique du pacte sur la migration et l’asile ?

La communication et les propositions législatives s’appuient sur les articles 78 et 79 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE), qui leur fournissent le fondement juridique. Le nouveau pacte est une initiative de la Commission, publié sous la forme d’une communication. À elle seule, elle ne déploie pas d’effet législatif.

La communication relative au nouveau pacte sur la migration et l’asile, en date du 23 septembre 2020, est accompagnée d’une feuille de route contenant les propositions de la Commission. Celle-ci comprend un calendrier indiquant les différentes étapes des négociations ou de la mise en œuvre du paquet de réformes (« roadmap »). Le paquet de réformes comprend au total cinq propositions législatives (textes réglementaires) et quatre propositions non législatives (trois recommandations et un document appelé Orientations).

Les propositions législatives que contient le paquet sur la migration et l’asile sont des règlements. Un règlement est un acte juridique contraignant que tous les États membres de l’UE sont tenus à mettre en œuvre dans son intégralité. Par opposition, il existe également des directives européennes. Une directive est un acte juridique fixant un objectif à atteindre par tous les États membres de l’UE. Dans ce cas, il incombe aux États membres d’adopter leurs propres dispositions légales pour atteindre cet objectif.

Depuis le 23 septembre 2020, les documents sont disponibles sur le site internet de la Commission.

Quels sont les thèmes traités par la communication et les propositions de la Commission qui l’accompagnent ?

Le paquet de réformes de la Commission contenant les nouvelles propositions législatives et non législatives porte non seulement sur la réforme du Régime d’asile européen commun (RAEC), mais également sur la lutte contre la criminalité organisée liée aux passeurs et contre la migration illégale, sur la migration légale, sur la réinstallation et l’admission humanitaire, sur les retours et sur l’intégration.

Qu’est-ce que le Régime d’asile européen commun (RAEC) et pourquoi doit-il être réformé ?

Jusqu’à présent, le Régime d’asile européen commun (RAEC) se compose en tout de sept actes juridiques européens. Parmi ses éléments clés figurent entre autres les normes minimales pour l’accès et la mise en œuvre de la procédure d’asile (directive « procédure ») et pour l’hébergement et la prise en charge de demandeurs d’asile (directive « accueil ») dans les États membres de l’UE. De plus, le règlement nommé « Eurodac » fait également partie du RAEC : la base de données EURODAC permet de comparer les empreintes digitales des demandeurs d’asile et d’identifier ainsi le premier État membre de l’UE dans lequel le demandeur d’asile a été enregistré. Cela joue un rôle pour la mise en œuvre du règlement appelé règlement de Dublin, qui est lui aussi très important et qui règle jusqu’à présent la question de l’État membre responsable de la réalisation de la procédure d’asile d’une personne. L’idée du RAEC est de rapprocher les systèmes d’asile des États membres de l’UE de sorte à offrir le même traitement à tout demandeur d’asile, où qu’il dépose sa demande d’asile. À cet égard, la directive « qualification » énonce de manière plus détaillée les motifs pouvant donner lieu à l’octroi d’une protection internationale.

Le règlement sur la réinstallation, lui aussi, fait partie du RAEC. Il a vocation à créer un cadre juridique européen pour la réinstallation et l’admission humanitaire de ressortissants de pays tiers ou d’apatrides ayant besoin d’une protection internationale. L’accueil en lui-même doit rester, également à l’avenir, un choix volontaire des États membres de l’UE. Enfin, le Bureau européen d’appui en matière d’asile (EASO) offre dès aujourd’hui un soutien aux États membres de l’UE dans la mise en œuvre du RAEC. À l’avenir, l’EASO devra évoluer vers une agence de l’UE pour l’asile (règlement sur l’EUAA), au mandat renforcé.

Comme par le passé, la politique européenne de l’asile se heurte aujourd’hui aussi à de nombreux défis. Parmi eux, on compte notamment une asymétrie marquée du nombre de demandes d’asile, sollicitant surtout les États frontaliers de l’UE et certains États cibles de mouvements secondaires, dont l’Allemagne. L’actuel système qui attribue la responsabilité sur la base du règlement de Dublin n’est pas en mesure de compenser ces asymétries, ne serait-ce qu’en raison du manque partiel d’homogénéité entre les différents États membres de l’UE dans la mise en œuvre du RAEC. Les évènements de Moria sont venus mettre une fois de plus en évidence les défis existants, tout comme la nécessité urgente de trouver un nouveau départ pour un système d’asile et de migration résilient.

Pour franchir un premier pas, la Commission a présenté, le 23 septembre 2020, son nouveau Paquet migration et asile, ouvrant ainsi la voie à un nouveau départ du débat sur une politique européenne en matière d’asile et de migration. Ce paquet formera la base des négociations que les États membres de l’UE entameront rapidement pour avancer dans le processus de réformes et trouver une bonne solution pour obtenir un système résilient et opérant.

Est-ce que l’opinion publique a été consultée pour l’élaboration du paquet de réformes par la Commission ?

Avant de soumettre des propositions pour de nouvelles politiques ou réglementations, la Commission décrit ses initiatives dans une feuille de route. Les feuilles de route traitent d’un problème à résoudre et des objectifs à atteindre. Elles expliquent les options politiques et les caractéristiques essentielles de la stratégie de consultation, ainsi que les raisons pour lesquelles l’UE doit intervenir dans ce domaine.

Le 30 juillet 2020, la Commission a publié, sur son site internet, la feuille de route relative au pacte sur la migration et l’asile et a ainsi lancé un processus de consultation publique qui s’est terminé le 27 août 2020. Pendant cette période, toute personne et tout organisme intéressés ont pu se prononcer sur les projets de la Commission. Au total, 1 829 avis ont été recueillis qui peuvent être consultés sur le site internet de la Commission.

Qui a finalement tranché sur les contenus du paquet sur la migration et l’asile ?

Tenant compte de l’ensemble des contributions reçues dans le cadre de la consultation publique, les Directions générales compétentes de la Commission élaborent des projets de texte qui font ensuite l'objet d’une consultation interservices au sein de la Commission, comparable aux concertations interministérielles d’un gouvernement national.

La communication et les propositions législatives et non législatives qui l’accompagnent ont été adoptées par la Commission, soit par les 27 membres du collège des commissaires, lors de leur réunion du 23 septembre 2020.

Quelle suite sera maintenant réservée aux propositions législatives visant à mettre en œuvre le pacte sur la migration et l’asile ?

Les propositions législatives seront délibérées par les ministres compétents du Conseil Justice et Affaires Intérieures. Leur adoption requiert une majorité qualifiée au Conseil et l’accord du Parlement européen. Dans le cadre des négociations, les propositions législatives sont, en effet, régulièrement soumises à des révisions et modifications de la part du Conseil de l’Union européenne et du Parlement européen.

Le Bundestag allemand participe aux travaux sur la base des dispositions de la Loi relative à la coopération entre le gouvernement fédéral et le Bundestag allemand dans les affaires de l’Union européenne (EUZBBG). Concrètement, le gouvernement fédéral informe continuellement le Bundestag sur le déroulement des délibérations qui ont lieu dans le cadre de la procédure législative de l’UE, et lui donne la possibilité de donner son avis. Si le Bundestag rend un avis, celui-ci sert ensuite de fondement pour les négociations du gouvernement fédéral. 

Quel est le rôle de l’Allemagne dans le cadre de sa présidence actuelle du Conseil et qu’adviendra-t-il des propositions du paquet de réformes ?

L’État membre qui assure la présidence du Conseil de l’Union européenne est tenu de veiller à ce que les travaux du Conseil progressent systématiquement et que des décisions soient prises. La présidence du Conseil de l’UE est assumée, à tour de rôle, pendant six mois par chacun des États membres. L’Allemagne assure la présidence du Conseil depuis le 1er juillet 2020 et jusqu’au 31 décembre 2020. L’Allemagne a donc également pour mission de diriger et d’animer les réunions et travaux du Conseil de l’Union européenne dans les formats respectifs des ministres compétents. Ainsi, le ministre fédéral Horst Seehofer préside encore jusqu’à la fin de l’année le Conseil des ministres des affaires intérieures de l’Union européenne. Il revient aussi à la présidence de diriger et d’animer les réunions des nombreux groupes de travail au niveau des fonctionnaires qui négocient les propositions législatives du paquet de réformes.

Le paquet de réformes de la Commission sera présenté et délibéré une première fois lors de la réunion virtuelle du Conseil des ministres des affaires intérieures du 8 octobre 2020. Les propositions législatives qui sont actuellement sur la table ne pourront pas être toutes finalisées durant la présidence allemande du Conseil de l’UE. Le gouvernement fédéral tient cependant à impulser fortement le processus. L’Allemagne forme un trio présidentiel avec les deux présidences subséquentes du Conseil de l’UE (Portugal au 1er trimestre 2021 ; Slovénie au 2e trimestre 2021). Ensemble, grâce à une coopération étroite et confiante, l’effort conjoint visera à faire avancer le processus de réformes.

Quelle est la différence entre, d’une part, le pacte sur la migration et l’asile qui vient d’être présenté et, d’autre part, le Pacte mondial sur les migrations ou le Pacte mondial sur les réfugiés des Nations Unies de 2018 ?

La différence entre les documents réside dans les entités juridiques respectives (Union européenne / Nations Unies), dans leur nature juridique (législation européenne prévue / recommandations non contraignantes) et dans leurs destinataires (Union européenne / communauté internationale mondiale).