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La démocratie est un élément essentiel du système de valeurs de l’Union européenne et une condition préalable à la légitimité de la politique européenne et à l’adhésion des citoyennes et citoyens. En même temps, la définition du processus démocratique européen fait l’objet de débats animés. Car plus les citoyennes et citoyens européens participent aux décisions de l’Union et plus cette participation est directe, plus l’Union est forte dans ses rapports avec les États nationaux. Sur cette toile de fond, à quoi doit ressembler la coopération entre l’UE et ses États membres ? Quelles possibilités d’action les États membres doivent, veulent et peuvent-ils céder et comment la souveraineté nationale se présentera-t-elle dans l’UE du futur ? Comment les décisions et les procédures des institutions européennes peuvent-elles devenir plus transparentes et bénéficier d’une légitimité démocratique encore plus grande ? 

Le renforcement de la participation...

Depuis le début de la construction européenne, on a reproché à l’UE et à ses prédécesseurs leur manque de légitimité démocratique directe. Effectivement, l’ancienne Communauté européenne du charbon et de l’acier (CECA) jouissait dans un premier temps d’une légitimité démocratique indirecte. Dans le fédéralisme dit exécutif, la légitimité de l’action politique résultait de la légitimation des gouvernements européens nationaux issus d’élections démocratiques. Non seulement les représentants au Conseil étaient envoyés par les gouvernements, mais les membres de l’Assemblée commune de la CECA, prédécesseur de l’actuel Parlement européen, étaient élus les premières années par les parlements nationaux des États membres. 

Ce n’est qu’en 1979 que la situation changea lorsque les citoyennes et citoyens de la CE furent appelés pour la première fois à élire directement les députés au Parlement européen (dénomination reconnue seulement en 1986 par les États membres). Depuis, les pouvoirs du Parlement européen se sont étendus lentement mais sûrement, souvent à l’initiative des parlementaires eux-mêmes. Sur le plan politique, la Haute Assemblée a donc pendant longtemps eu uniquement le droit de proposer des modifications aux projets de loi, sans que ces propositions soient contraignantes pour le Conseil. La situation a changé en 1992 avec le Traité de Maastricht qui a introduit la procédure dite de codécision et la possibilité de commissions d’enquête. 

Malgré l’importance indéniable des réformes de Maastricht, une question restait manifestement posée au début des années 1990, à savoir comment l’UE pouvait de manière générale devenir plus proche du citoyen, plus transparente et plus démocratique. À la suite de négociations intenses, de nets progrès furent réalisés avec le traité d’Amsterdam en 1999 et le traité de Nice en 2003, notamment concernant une extension de la procédure de codécision à presque tous les domaines politiques. Et pourtant, le projet européen nécessitait encore d’autres réformes, ce qui n’était guère une entreprise facile : une Constitution pour l’Europe n’avait pas pu être votée lors de plusieurs référendums nationaux et le processus d’unification de l’Europe semblait être bloqué. D’un autre côté, la pression interne était forte. L’Union s’était entre-temps nettement agrandie, en même temps que les attentes des citoyennes et des citoyens. Il fallait également tenir compte des voix critiques de plus en plus fortes qui considéraient l’UE comme une « eurocratie » sans aucune légitimité démocratique.  

…ne s’est pas fait en une seule fois

Après Amsterdam et Nice, la troisième tentative de réforme en profondeur de l’UE a marqué une percée. Le 13 décembre 2007, les cheffes et chefs d’État et de gouvernement de l’Union européenne signaient le traité de Lisbonne qui modifiait largement l’ensemble de la structure de l’Union. Le préambule précise bien le but recherché : les signataires disent souhaiter « compléter le processus lancé par le traité d’Amsterdam et par le traité de Nice en vue de renforcer l’efficacité et la légitimité démocratique de l’Union et d’améliorer la cohérence de son action ». 

Pour atteindre cet objectif déclaré, à savoir renforcer la légitimité démocratique, les compétences du Parlement européen – à l’exception de la politique étrangère et de sécurité – étaient élargies et mises sur un pied d’égalité avec le Conseil de l’Union européenne. En outre, le Parlement obtenait le dernier mot quant aux dépenses inscrites au budget européen. Un autre élément important était le renforcement des parlements nationaux, qui peuvent depuis lors rejeter les procédures législatives de l’UE s’ils estiment que ces procédures portent atteinte au principe de subsidiarité. D’autres mesures réalisées dans le cadre du traité de Lisbonne concernent la prise de décision au sein du Conseil de l’Union européenne, qui doit s’effectuer à la double majorité depuis 2014. D’après les nouvelles dispositions, toute décision doit être prise par une majorité des États membres (55 %) représentant une majorité de la population (65 %). 

Un élément plébiscitaire a même été introduit avec le traité de Lisbonne : via l’initiative citoyenne européenne, la Commission européenne peut être contrainte de se pencher sur un sujet donné et d’élaborer une proposition de loi. Cette initiative doit pour cela être signée par au moins un million de personnes provenant de plusieurs États membres. 

Et maintenant ? Que va-t-il se passer ?

Un retour en arrière montre le long chemin déjà parcouru au cours des trois dernières décennies par l’UE en matière de transparence et de légitimité démocratique. La légitimité démocratique est nettement plus grande depuis le renforcement du Parlement européen ; le fait notamment que les réunions du Conseil dans ses formations différentes sont en partie publiques témoigne bien de cette nouvelle transparence des institutions. Le processus d’unification européenne est pourtant loin d’être achevé, et ce non seulement pour ce qui concerne la légitimité démocratique. Une question est au cœur du débat européen : vers où se dirige l’Union européenne à long terme ? 

Le débat sur une « union sans cesse plus étroite », sur le lien de plus en plus serré entre les États membres ne concerne qu’un seul aspect parmi d’autres. Face au rythme effréné des transformations à l’échelle mondiale et aux défis colossaux tels que la maîtrise du changement climatique et des conséquences de la pandémie de COVID-19, des réponses européennes s’imposent de toute urgence par exemple dans le domaine de l’économie ou de l’utilisation des nouvelles technologies. 

C’est là qu’intervient la « conférence sur l’avenir de l’Europe ». Il s’agit d’une proposition de la présidente de la Commission européenne Ursula von der Leyen. L’objectif de ce projet est de faire participer activement les citoyennes et citoyens de tous les États membres de l’UE au débat sur l’avenir commun de l’Europe. Les citoyens et citoyennes pourront exprimer leurs idées et décrire l’Union europénne telle qu’ils l’envisagent dans cinq ou dix ans. Les débats pourraient porter par exemple sur l’avenir du modèle économique et social européen, la durabilité et la protection du climat, l’innovation et la numérisation ou encore sur les valeurs fondamentales de l’UE. La question des enseignements que l’Europe peut tirer de la pandémie COVID 19 pourra également être abordée.

La « conférence sur l’avenir de l’Europe » devrait être portée par les institutions européennes (Conseil, Parlement et Commission) conjointement avec les États membres et se dérouler dans l’ensemble de l’Union européenne. La présidence allemande du Conseil de l’Union européenne s’emploie à ce que la conférence puisse débuter dès que possible selon un format qui dépendra de l’évolution de la pandémie de COVID-19.

D’autres projets à l’échelle européenne comme par exemple le « plan d’action pour la démocratie européenne » de la Commission européenne devraient contribuer non seulement à améliorer les conditions favorables à une démocratie vivante à l’échelle européenne mais également à prendre des mesures concrètes pour relever les défis posés actuellement à la participation démocratique, par exemple la désinformation sur Internet.