La politique agricole commune de l’Union européenne

De toutes les politiques communes de l’Union européenne, la PAC est la plus ancienne. Entrée en vigueur en 1962, dans un contexte marqué par une succession de pénuries, la volatilité des prix et la guerre froide, elle a profondément évolué depuis sa création. Elle fait également l’objet de discussions lors de la réunion informelle des ministres de l’Agriculture qui se tient à Coblence dans le cadre de la présidence allemande du Conseil de l’UE.

Au commencement de la PAC

Prévue dès 1957 dans les traités de Rome, la PAC vise à relancer la production agricole afin d’assurer l’approvisionnement des populations en denrées alimentaires à des prix abordables dans une Europe encore marquée par la guerre, tout en assurant des revenus satisfaisants aux agriculteurs et en stabilisant les marchés.

Pour y parvenir, plusieurs instruments sont mis en place dans les années 60 : les droits de douane des principaux produits agricoles sont supprimés entre les six pays fondateurs de la Communauté économique européenne (l’Allemagne, la Belgique, la France, l’Italie, le Luxembourg et les Pays-Bas). Des taxes communes sont prélevées sur les produits importés. Les exportations vers le reste du monde, quant à elles, sont subventionnées par les pouvoirs publics, ce qui favorise leur compétitivité. Enfin, les six pays fondateurs introduisent le système des « prix garantis ». Celui-ci permet aux agriculteurs d’obtenir pour leurs produits des prix stables sans être exposés aux fortes fluctuations de prix du marché mondial, ce qui garantit la sécurité des revenus des familles d’agriculteurs.

Le succès est au rendez-vous. Dès les années 70, l’Europe parvient à assurer la sécurité alimentaire de ses citoyens. Les prix sont stabilisés. La production agricole et les revenus des agriculteurs ont considérablement augmenté. Mais cette réussite s’accompagne également d’effets secondaires inattendus, tels que des crises de surproduction, caractérisées par les termes de « lacs de lait » et « montagnes de beurre », et une augmentation de la part de l’agriculture dans le budget de l’UE, qui est passée à 70 %.

Quotas laitiers et aides directes : la PAC met en place des réformes

Les ministres européens de l’agriculture vont alors adopter une série de réformes destinées à juguler la surproduction et à mieux prendre en compte les aspects environnementaux. En 1984, ils instaurent des quotas, notamment dans le domaine laitier.

La réforme de la PAC de 1992 introduit un changement radical : le système des « prix garantis » est progressivement remplacé par des aides directes aux agriculteurs. Des terres arables sont également mises en jachère.

Protection de l’environnement et bien-être animal

La modernisation de la PAC se poursuit avec la réforme dite de l’Agenda 2000. La PAC est désormais bâtie sur deux piliers : le premier concerne les aides directes aux agriculteurs, le second les aides au développement rural. En 2003, la PAC connaît une nouvelle réforme : les aides directes sont découplées de la production. Les aides sont désormais versées aux agriculteurs en fonction de la taille de leurs exploitations en hectares.

En 2003, la protection de l’environnement et des animaux est elle aussi renforcée : désormais, tout agriculteur souhaitant recevoir des paiements directs dans leur intégralité doit remplir certaines conditions (ce qu’on appelle la conditionnalité – « Cross Compliance »). L’objectif est d’une part de maintenir les terres dans de bonnes conditions agricoles et écologiques. Certaines directives contribuent notamment à réduire l’érosion des sols ou à préserver des éléments précieux des paysages de campagne. D’autre part, la « Cross Compliance » comprend des exigences fondamentales en matière de gestion. Celles-ci prévoient, par exemple, des obligations relatives au bien-être des animaux ou à la sécurité alimentaire.

Cet aspect est renforcé par la réforme de 2014. La PAC fait l’objet d’un « verdissement » : 30 % des aides directes sont liées au respect des pratiques respectueuses de l’environnement.

Quel avenir pour la PAC ?

Comme tout au long de son existence, la PAC fait face aujourd’hui à un grand nombre de défis et d’attentes sociétales : protection de l’environnement, changement climatique, renouvellement des générations dans les exploitations agricoles, compétition commerciale mondiale ou encore le Brexit. Les agriculteurs sont confrontés de surcroît aux répercussions de la pandémie de Covid-19.

En 2018, la Commission européenne, en sa qualité de « gardienne des traités européens », a élaboré des propositions législatives pour l’avenir de la PAC après 2020. Celles-ci prévoient le maintien des deux piliers, mais la future PAC devrait se concentrer encore davantage sur la durabilité et donner la priorité aux petites et moyennes exploitations. La nouvelle PAC devrait également encourager les jeunes à exercer la profession d’agriculteur. Les propositions contiennent également des ambitions plus élevées en matière d’environnement et d’action pour le climat. Dans le cadre de « l’architecture verte », la Commission propose notamment l’adoption de réglementations écologiques au sein du premier pilier.

À l’instar de la Commission, la présidence allemande du Conseil de l’UE entend œuvrer en faveur d’une future politique agricole qui soit à la fois plus résiliente et plus durable et qui permette de maintenir la compétitivité des agriculteurs. Dans ce contexte, elle s’efforce d’obtenir un accord politique entre les États membres, appelé « orientation générale du Conseil ». En outre, l’Allemagne souhaite faire progresser la stratégie en matière de biodiversité et la stratégie « De la ferme à la table », présentées dans le contexte du pacte vert pour l’Europe (Green Deal). Ces stratégies visent à contribuer à un système alimentaire équitable, sain et respectueux de l’environnement. Elles prévoient notamment de raccourcir les chaînes d’approvisionnement, de réduire l’utilisation d’engrais, de développer l’agriculture biologique, ainsi que d’améliorer la protection et le bien-être des animaux.

La création d’un label de bien-être animal à l’échelle européenne sera également à l’ordre du jour de la réunion informelle des ministres de l’Agriculture de l’Union européenne.